國資委的歷史使命已經完成
作者:   來源:   更新時間:2015-10-10 09:50:00    點擊次數:0

 


過往數十年,國企改革的方向都集中在解決內部人控制的問題,即企業內部激勵機制改進。盡管對國企屬性究竟為何,存廢與否,改革長短期不同目標,是否以國企之利損害了社會效率和福利等根本問題仍然存在分歧,改革方案仍然在回避這些問題。但在具體推進制度改革層面,這次的方案值得稱道的地方在于:認識到了原有的國有資產管理體制的弊端,雖然在具體的實現路徑上仍然是籠統和概括的。我想提出的是,作為“所有者缺位”的國有企業,委托人——也就是政府層面需要改革。盡管未來的遠期制度設想仍然需要系統思考和進一步廣泛討論,但當下急切而具體的下一步改革路徑是:廢除國資委。

 廢除國資委,回歸1988年作為國資管理局隸屬于財政部的模式,它只需要負責實際上已經完成的歷史使命:產權確認和登記職能,針對那些仍然沒有公司制改革的國有企業。進而,廢除它在過往所制定的大多數不合理、效果糟糕的法規規章,重新構造國有企業的股權管理模式,是下一步混合所有制改革的關鍵。不破不立,如果繼續由國資委沿用陳腐、自利于其自身監管便利、行政化的管理模式,不僅會導致國有企業持續效率低迷,更進一步導致國有企業成為整體經濟的制度成本。本次混改所追求的公私一體、資本管理、市場主導的目標必將落空。

 國資委的角色沖突和問責缺位。1993年之后逐步摸索建立的國有資產管理制度,將國有企業設定為與一般商業公司相同的主體,以營利為目標的私法主體,接受公司法的約束。國資委一開始的角色,僅僅是確定、登記公司化中的國有產權。但當國資委獲得了產權管理的角色之后,按理說,作為全民資產的具體出資人,它應當為了公共利益而履行股權管理,但結果卻是,以行政模式運作的國資委,壓制、破壞了公司治理和股權管理的一般原則,導致國有企業缺乏效率,甚至再次出現了虧損。

 《企業國有資產法》第七條規定,國家采取措施,推動國有資本向關系國民經濟命脈和國家安全的重要和關鍵領域集中,優化國有經濟布局和結構。同時第八條又規定,國家建立健全國有資產保值增值考核和責任追究制度,落實國有資產保值增值責任。從法律視角看,第七條代表國有企業的公共屬性,第八條代表國企的國家所有權的屬性。從股權運營視角看,前者是國有企業的戰略目標,后者是戰術目標。

 當國資委作為出資人代表成立后,作為一個官僚機構來運營國有股權,“只看到可以控制的,看不到不可控制的”,“只做容易證明的”,通過它頒布的數以百計的各類規章制度,表現出它對國有資產保值增值、管制、防止資產流失的消極目標(第八條)的追求,壓倒了優化國有經濟布局和結構的積極目標(第七條),使國企的國家所有權屬性壓倒了社會和全民屬性。事實上,作為在一個以監管、限制為履行職責的行政機關,它根本無法,也無能力完成積極目標。

 國資委的出資人職責,依法被定位為“資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利”,“參與制定國家出資企業的章程”。而《企業國有資產法》第十四條規定除依法履行出資人職責外,履行出資人職責的機構不得干預企業經營活動。

 但通過梳理這些年國資委頒布的所有法規,可以看到國資委對市場和企業的控制和干預,實際上大大超出了法律規定的出資人職責,國資委對企業的干預是非常全面、系統和任性的。而這些干預,都是限制和壓制,破壞公司治理的一般原則的。

 首先,國資委捆死了幾乎所有方面的國有公司資本運作,舉凡國企對外投資、收購、債券發行、股票發行、股份變動、分拆、分立等涉及任何資本運作的活動,都必須得到國資委的審批,而國資委的審批標準,則是“現有利益”不受損失。任何稍有投資經驗的人都可以知道,資本運作應當注重未來的利益回報,而國資委缺乏能力、動機去關心這一目標。更不用說,我們所期望的更加高大的目標:市值管理、以資本市場有效反映國有公司的績效了。

 其次,國資委事實上將國有企業的交易市場單列出了一般市場,形成了分離的國有企業交易市場。國有資產管理制度之所以最初將國有企業改造為與一般公司相同的主體,是希望以資本市場、經理市場、要素市場等市場規則,引領國有公司成為有力的市場競爭者。當國有企業在市場之中進行交易活動的時候,幾乎所有的公司重大交易事項—而這個重大的標準又是模糊的,以轉讓資產必須審批的名義,都必須經過國資委的批準。不僅國有企業受到限制,為國有企業提供中介服務的諸如資產評估、律師服務等,也需要國資委的認證通過才能提供服務。這種交易上的阻礙、市場封鎖,產生的結果是:如果交易成功,與國有企業交易的相對方,和一般市場交易相比,必然實質上得到一個事實上的價格補償;或者放棄交易。大量現實糾紛表明,國有企業一旦違約,就會以國有資產管理的法律規則為名要求宣布合同無效。事實上造成了兩種不同的交易規則體系,涉國企的,不涉國企的。這反映了制度設計時候,試圖采用市場規則約束國有企業的目標,在國資委確立的管理體系下,完全落空。

 第三,國資委仍然沿用計劃經濟模式下的管理思維,直接限制和干預國有公司的具體治理、政策,要求國有公司履行各種各樣的政治性目標。大量國資委頒布的文件涉及到對諸如高管人員職位、薪酬、職工工資發放、福利標準、教育培訓經費、職工董事聘任、女職工工作、職工素質工程、企業財務信息化等內部管理政策的直接設定;有許多公開的具體文件直接涉及到對一些公司的具體個案干預;更不用說,繞過很多已經是上市公司的股東會、董事會程序直接更換高管人員、改變企業經營范圍了。

 第四,國資委處于自身的監管便利而創造新的制度。在大量國企進入暴利的房地產行業之后,2006年國資委開始限制央企主業,這實際上改變了原有的國有企業和一般公司等同的模式。許多受規制、限制的國有企業,其主業一旦受限,而所處行業的價格受到高度規制,如何實現這些企業的保值增值目標?國資委創造了“公益”和“競爭”的分類監管。公益和競爭都是在產業層面而言的,甚至都不是一組對應的詞。產業監管和股權監管完全不同,而國資委則避而不言。這次改革意見循常識將其劃分修正為“公益”、“商業”,但并沒有根本解決壟斷和競爭的關系。而當國有企業憑借取得執照的能力大規模進軍、證券等行業之后,國資委的正式表態則是需要研究。這種前倨而后恭的監管態度,除了解釋為監管便利之外,又作何解?

 在這樣的前提下,國資委還總是以“內部人控制”為正當干預和限制的借口,指責國有公司的浪費、高管人員的低能和自私,更進一步加強對國有公司的限制。這樣的管理者,如何能夠勝任“做大做強”的積極目標?如果仍然是這樣的機關在管理國有企業,試問私人資本如何有真正興趣進入?如何促進混合經濟?

 國資委總是以政企分開為標榜,在國有企業高管人員的任命上,國資委選人的標準和程序不公開。甚至,最基本的,作為一個全民財產的出資人代表,到今天,國資委控制的央企的財務報表都不公開。上市公司財務報表都能公開,憑什么公共性更強的國企的財務數據不能公開?

 混改方案的未來不需要國資委。這次提出的混改方案,明確了不再繼續“管人、管事、管資產”的監管模式,確立以董事會為中心的公司治理,以組建國有資產運營公司的母公司方式來運營國有股權。顯然,這些方案都指向了一個清晰的目標:國有股權的行使就是按照股東應有的模式,公司治理就是按照一般公司應有的治理模式去運作。不論對這一模式支持與否,按照這一設計的下一步,還需要國資委干什么呢?

 方案中所提出的分類監管,存在一個需要澄清的地方,就是商業或競爭,公益或壟斷,是按照產業或者事業來劃分的,是公司的業務劃分,而不應當是按照公司的主體劃分,否則還需要設立企業做什么?直接改成慈善基金或者公益服務機構就可以了。公益不過是公共產品提供者的另類表述,而公共產品提供者的監管,究竟應當是所處行業的監管部門職責,還是國資委的職責呢?答案不言自明。國資委既沒有能力,也不應當介入到產業監管之中,這正是政企分離的根本。

 國有企業當然有提供公共產品的正當性屬性,盡管公共產品也可以由私人提供,并且正在為PPP所倡導。私人提供公共產品也需要遵守公共運營商(CommonCarrier)的法律義務,這是經濟法(公共經濟活動)中的重要制度,亟需在下一步將其立法明確。因此,國資委原有的對“公益”性質的國有企業監管,應當通過新的法律制度來解決,并且以產業或事業為標準,而不是以產權和企業主體為標準。這既符合依法治國的原則,也切中當下的治理之痛。

 而大量的現存的競爭性國有企業,改革方案也已經明確了,股權管理,并且不必然要控股。在中國現行的法律模式下,如何促使私人愿意和政府的所有權合作,以產生更大的制度收益?事實上這一制度已經開始,放開競爭性國有企業的控制權市場,允許通過兼并、收購、接管、重組來更好的實現股權的市值管理。保證這一方案的實施,制度前提是改革和完善公司法、證券法,用更符合一般原理的公司治理模式來約束國有企業,用市場來鑒別國有企業的股權究竟有沒有價值,而不是國資委阻礙產權交易的相反模式。

 顯然,改革方案中的所有方向,都明確指向了下一步政府體制改革首要步驟,廢除歷史使命已經完成的國資委,使其回歸到1988年負責產權登記和確認的職能。用一個官僚機構來行使國有股股權,天生就是有問題的,它的表現也是不合格的。

 不僅要廢除國資委這個部門,還要廢除它在過往十數年制定的有缺陷的、過度干預的、壓制性的大部分部門規章。這不是一個部門的問題,而是一個原初制度設計遭到執行者改變,偏離改革目標的問題。

 讓法律而不是行政機關的任意指揮來約束國有企業的運作,以公共事業法(或各個產業法)和公司法、證券法為基礎來構建混合經濟的國有企業管理模式,是當下的切實選擇。這一切,都應當從廢除國資委,及其所代表的行政化的國有資產管理制度開始。